Касым-Жомарт Токаев утвердил проект концепции антикоррупционной политики на 2022–2026 годы. Orda.kz проверила, у каких стран президент позаимствовал некоторые инициативы и какие стоило бы перенять.
Что за антикоррупционные реформы?
Эксперты отмечают, что из 61 предложенной инициативы наиболее важными являются 12.
Основные моменты из реформ:
- Введение публичного реестра коррупционеров.
- Введение льгот, преференций, условных скидок при государственных закупках и других мер поддержки для частного бизнеса, внедрившего и поддерживающего антикоррупционные стандарты.
- Повышение ответственности администраторов бюджетных программ за надлежащий мониторинг и управление инвестиционными проектами.
- Сокращение правовых оснований закупок из одного источника и закупок, проводимых в особом порядке (исключение: закупки для нужд правопорядка и национальной безопасности).
- Сокращение государственного участия в экономике через демонополизацию и создание благоприятной конкурентной среды (исключение: сферы, связанные с нацбезопасностью).
- «Цифровая перезагрузка» государственного управления.
- Создание новой архитектуры цифрового правительства, основанной на едином массиве данных.
- Введение ответственности за необоснованное обогащение.
- Введение уголовной ответственности за обещание/предложение взятки.
- Общественный мониторинг реализации нацпроектов, планов развития регионов и других документов Системы госпланирования, создание роли «общественного контролёра».
- Расширение потенциала журналистов в противодействии коррупции.
- Создание публичного антикоррупционного портала.
Ответственность за предложение/обещание принятия взятки
Такая инициатива уже есть в Дании, самой некоррумпированной стране в мире согласно рейтингу компании Transparency International, занимающейся подсчетом показателей коррупции с 1995 года. Казахстан в ё рейтинге находится на 103-м месте.
В Дании к уголовным преступлением относится не только фактическое получение/передача взятки, но и предложение/обещание принятия.
Также в Дании при устройстве на работу есть обязательный пункт: человек должен подписать антикоррупционный договор, где прописано, что стороны обязуются отказываться от дачи/принятия взяток.
Если человек отказывается подписать договор, то это причина для отказа в принятии на работу. В личное дело гражданина занесут специальную «коррупционную пометку». Такие правила действуют во многих крупных организациях, особенно курирующих борьбу с коррупцией.
Публичный реестр коррупционеров
Такая инициатива есть в Германии, которая находится на 10-м месте антикоррупционного рейтинга. В стране есть общенациональный центральный реестр данных о коррупции.
Ещё в Германии чиновникам в течение пяти лет запрещено переходить на работу с госслужбы в штат коммерческой компании, с которой они тесно сотрудничали, занимая официальный государственный пост.
Госзакупки
Токаев хочет сократить правовые основания закупок из одного источника и закупок, проводимых в особом порядке. Ещё в 2019 году он заявлял, что 75% госзакупок были произведены из одного источника.
«В 2018 году объём госзакупок составил 4,4 трлн тенге, из которых 3,3 трлн тенге (75%) осуществлены неконкурентным способом из одного источника. Пора закрыть эту «кормушку» для чиновников и разного рода «прилипал», – заявлял Токаев на открытом совместном заседании палат парламента.
В Германии также проводят госзакупки из одного источника, но, понимая риски, в стране обязательна ротация поставщиков. То есть нет такого, что одна компания, госзакупочный монополист, выигрывает все тендеры, проведённые способом из одного источника.
В Польше (43-е место) информация обо всех госзакупках публикуется не только на специальном сайте, но и на официальных сайтах госучреждений и органов местного самоуправления.
В Украине, несмотря на то, что страна находится на 123-м месте в рейтинге, есть мобильное приложение, через которое можно отслеживать госзакупки работ в своём районе. По состоянию на сентябрь 2020 года, более 50 тысяч украинцев воспользовались приложением, чтобы проверить, какие проекты общественных работ были обещаны и оплачены в их районе, а также убедиться, что они выполнены в соответствии с планом.
Необоснованное богатство
Необоснованное обогащение – это когда у человека есть какое-то имущество, которое он, исходя из своих финансовых возможностей, не мог бы приобрести, но оно у него есть.
В 2020 году Высокий суд Лондона принял решение в пользу Дариги Назарбаевой и Нурали Алиева, добивавшихся отмены ордеров на «богатство необъяснимого происхождения» и снятия ареста со своей элитной недвижимости в Лондоне.
Ответственность за необоснованное богатство, которую предложил Токаев, есть в Великобритании (11-е место), была в Сингапуре (5-е место), Гонконге (12-е место) и других странах.
Понятие «незаконное или необоснованное обогащение» есть в статье 20 Конвенции ООН против коррупции. Согласно конвенции, определить, живет ли публичный чиновник по средствам или нет, достаточно просто. Для этого нужно сравнить его официальные доходы со стоимостью активов. Эту Конвенцию поддержали около 50 стран-участниц ООН.
Закона о необоснованном богатстве нет в странах, занимающих первые строчки антикоррупционного рейтинга. Например, у Дании, Финляндии, Новой Зеландии. Но эксперты в области борьбы с коррупцией связывают это с тем, что нетерпимость к коррупции в этих странах настолько сильная, что в этом нет необходимости.
Общественный мониторинг и антикоррупционная журналистика
Президент Токаев планирует ввести общественный мониторинг нацпроектов и госпланов, а также расширить потенциал журналистов для противодействия коррупции.
Эти инициативы тоже не новы для международного опыта в области борьбы с коррупцией.
Общественные организации Дании публикуют информацию о деятельности и финансовом состоянии компаний в интернете, чтобы любой гражданин мог проверить их отчётность.
Например, в Южной Корее ранее любой человек мог написать сообщение в антикоррупционный орган и по нему обязаны были провести проверку.
Во многих аналитических статьях, посвящённых коррупции, можно найти вывод, что работа журналистов оказывает серьёзное влияние на противодействие коррупции. В наименее коррумпированных странах каждый факт взяток, появившийся в СМИ, уполномоченный орган обязан расследовать.
Международные организации
Токаев хочет повысить эффективность антикоррупционных мер на основании рекомендаций международных организаций. Раньше с этим были проблемы. В феврале 2019 года Transparency International уже предлагала Казахстану создать публичный реестр лиц, осуждённых за коррупцию.
Тогда Агентство по делам госслужбы «подвергло сомнению» предложение компании.
«Отказ в создании публичного реестра мотивируют завершением цели наказания при вынесении обвинительного приговора суда и пожизненного запрета на занятие государственной деятельностью, а также рисками психологического давления на родственников осуждённых», – отметили в Transparency International.
Некоторые инициативы президента размыты. Например, создание публичного антикоррупционного портала. Пока непонятно, что под этим подразумевается: будет ли это портал для публикации списка коррупционеров, или для консультации по методам борьбы, или для чего-то ещё.
Влияние Кровавого января на антикоррупционную политику
Политолог Эдуард Полетаев видит некоторую взаимосвязь между тем, что антикоррупционная политика усилилась после событий Кровавого января.
«Последние январские события говорят, что коррупция – один из факторов, который будоражит общество. Проблема в том, что чиновники, как мантру, повторяют важность борьбы с коррупцией, но она распространяется. Я вижу, что какие-то успехи в борьбе были. Это можно увидеть и по улучшению в рейтинге Transparency. Уже и крупная рыба попадала в сети. Но была определённая каста неприкасаемых, которым противодействия не оказывалось», – заявил политолог.
Он отмечает, что Казахстан вступает в этап борьбы с коррупцией в не самых лучших условиях. Скоро будут политические реформы, народ больше вовлекается в политику и будет требовать открытости. И власти придётся с этим считаться. Полностью победить коррупцию не удастся. Борьба с ней должна начинаться с молоком матери, с семьи, как это происходило в странах Северной Европы, Скандинавии.
«Активизацию борьбы с коррупцией частично можно связать с событиями января. История показала, что узкокорыстные интересы высокопоставленных товарищей доминируют над государственными интересами. Это угрожает системе государства. Дело не только в том, что моральные устои портятся у людей, но это приводит и к слабой кадровой политике. Коррупция – это же не только деньги, но и непотизм (кумовство – Авт.), привлечение аффилированных лиц и так далее», – считает Полетаев.
Политолог отмечает, что главная проблема сейчас – это устойчивость власти и государства, а коррупция её разъедает. И Токаев прекрасно понимает, что нужно с коррупцией бороться.
Бреши законопроекта
Председатель попечительского совета Transparency Kazakhstan Айдар Егеубаев входил с состав общественников, с кем Антикор в сентябре 2021 года обсуждал новую концепцию. Он рассказал Orda.kz о своём видении проекта, его минусах и о том, какие действия Антикору следует предпринять, чтобы избежать недовольства казахстанцев.
«Это не реакция на январские события. С момента обсуждения документ не претерпел серьёзных изменений, хотя определённые редакционные поправки были. Мы обсуждали с Антикором, они считают, что этот документ был подготовлен в спешке. Качественной структуры, перечня вызовов мы там не увидели. В целом очень абстрактно всё сформулировано. Это значит, что результаты по нему неизмеримы. Нам не хватило конкретики по отраслям с нумерацией, чего они ожидают конкретно», – рассказал общественник.
Егеубаев отмечает, что, учитывая структуру экономики Казахстана, в концепции больше внимания уделили сельскому хозяйству, но ничего не сказали про нефтяной, строительный, правоохранительные секторы, что странно, так как полиция – одна из самых коррумпированных структур.
Необоснованное богатство
«Учитывая новые вызовы, связанные с январём, мы не видим отражения каких-то событий, которые произошли после 5 января. Сейчас вопрос не в том, снизится ли уровень коррупции, а в том, насколько быстро и эффективно это произойдёт. Из положительных изменений: сейчас в мажилисе есть законопроект в отношении необоснованного обогащения. Пока непонятно, насколько он будет эффективен, поскольку налоговые декларации чиновников будут касаться только имущества самих чиновников и их супругов, но остальные близкие родственники не будут декларировать имущество. Это может вызвать не одобрение, а раздражение общественности. Уже от принципиальности депутатов зависит, смогут ли они доработать закон, чтобы он приносил конкретные результаты», – считает Егеубаев.
Эксперт в области борьбы с коррупцией видит, что не совсем справедливо требовать решительных действий только от Антикора, так как это лишь часть государственной машины. Вклад в борьбу с коррупцией должны сделать госкомпании, лоббирующие свои интересы, и в целом общество.
«Мировая практика – это когда абсолютно все в стране должны декларировать свои доходы. Налоговые органы сделали это своей целью больше 10 лет назад, насколько я помню. Но в международной практике традиционно начинают с госслужащих, так как коррупция – это проблема, связанная, прежде всего, с должностными полномочиями и использованием их в личных целях. Большой вопрос – будет ли эта информация доступна общественности. Сейчас она публично недоступна, этот вопрос депутаты ещё имеют время отразить», – считает Егеубаев.
Сроки реализации реформ
По его мнению, план действий очень сильно растянут. Те вещи, которые можно было предпринять уже в этом году, почему-то перенесены на 2024 год. Например: внедрение тем добропорядочности и антикоррупционной культуры в образовательные программы хотят сдать до 4 квартала 2024 года, но это можно было бы сделать уже в этом году. Также внедрение в вузах международного и национального антикоррупционного стандарта, инструментов академической честности хотят сдать до 1 квартала 2026 года. Это простые действия, но их отложили.
«Нельзя сказать, что у нас плохое законодательство, всё зависит от исполнения. Какое будет исполнение – покажут ближайшие несколько недель. В том числе важно, как Антикор будет реагировать на расследования журналистов. Потому что есть такая традиция игнорировать: «Ничего не вижу, ничего не слышу, ничего не скажу», в отношении громких коррупционных расследований журналистов по делам крупных казахстанских бизнесменов и чиновников», – отметил эксперт.
По мнению Егеубаева, чиновник, который должен ловить коррупционера, не реагирует на сигналы из журналистских расследований, потому что он либо пострадает сам, либо он считает, что это не даёт ему оперативной информации для начала расследования.
Коррупционная ментальность
«У казахстанского общества коррупционная ментальность – легче заплатить за скорость решения вопроса, чем соблюдать закон. Нам легче жить по понятиям, чем по закону. Для того чтобы мы начали уходить от коррупции, нужны не только действия госорганов, но и действия всего общества. Хотя, конечно, первые шаги должен сделать Антикор. И это должны быть решительные шаги, которые воспроизведут эффект актов нравственной красоты, очищения. Сегодня они действуют согласно тому, что им позволяет система. Они должны стать больше, чем она», – считает Егеубаев.
Эксперт считает, что если после идеологических заявлений будут идти конкретные шаги, то это будет работать. Пока у нас есть риторика, что коррупция – это плохо, но в реальности мы видим, что у государства и правоохранительных органов высокая терпимость к коррупции.
Снова госзакупки
Владимир Тарнай, менеджер OCP по Восточной Европе и Центральной Азии, рассказал Orda.kz о том, что стоило бы улучшить в системе госзакупок Казахстана.
Open Compute Project (OCP) — это концепция, сообщество и организация, в рамках которых участники в форме открытого диалога делятся разработками в сфере программного, аппаратного и физического проектировании современных дата-центров (ЦОД) и оборудования для них.
Эксперт рассказал, что OCP создали стандарт, который описывает, какие данные государству целесообразно собирать для того, чтобы эффективно контролировать процесс госзакупок. Начиная от бюджетирования, ещё до начала торгов, и до этапа исполнения договора.
«Мы задокументировали лучшие подходы в мире. Наша организация внедрила этот стандарт в более 30 странах мира. В Казахстане, к сожалению, этот стандарт ещё не введён. Центр электронных финансов исследует эту возможность, но фактически стандарт ещё не используют. В Казахстане есть особенность – очень большой квазигосударственный сектор. Токаев отмечал, что есть много вопросов к их закупкам. Например, «Самрук-Казына», «СК-Фармация» и другие. Первый шаг, который нужно сделать – открыть закупки в машиночитаемом формате. Пока он есть в закрытом режиме», – рассказывает Тарнай.
По его мнению, закрытые госзакупки квазигоссектора вызывают недоверие. Если люди не видят результаты закупок, слыша общественное мнение, что выигрывают «только свои» или нужно «договариваться», чтобы получить договор, то честный бизнес не придёт в эти закупки. Зачем тратить время, энергию, платить специалистам за подготовку документации, чтобы потом проиграть.
«Когда закупки откроются, люди смогут видеть, кто выигрывает. Если в закупках побеждает один поставщик по ценам выше рынка, то люди смогут задавать вопросы. В Кыргызстане уже открыли такие закупки, в Узбекистане обещают сделать это до конца года. В Казахстане уже есть опыт открытия такой информации, так что сделать это будет несложно, если нет каких-то факторов или заинтересованных лиц, которые этому мешают. На протяжении года можно сделать закупки открытыми и в машиночитаемом формате без больших капиталовливаний. А просто открыть публичный доступ можно и за месяц, так как протокол доступа в машиночитаемом варианте, я уверен, уже есть. Если доступ будет открыт, бизнес сможет фильтровать закупки и выбирать товар, который он поставляет», – отмечает эксперт.
Проблемы госзакупок
Тарнай видит три главных проблемы казахстанских госзакупок, помимо закрытых торгов в квазигосударственном секторе.
Закупки из одного источника
«Ключевая проблема в том, что закупка без конкуренции проходит без понижения цены. Есть люфт, который бизнес может уступить. Если закупок из одного источника много, то государство ровно на эту дельту теряет эффективность. Переход к конкуренции сэкономит бюджетные средства или, шире говоря, деньги налогоплательщиков. На сэкономленные средства можно построить больше школ, купить больше учебников, починить лишний километр дороги и так далее», – объясняет Тарнай.
Доступ к независимому обжалованию
Эксперт объясняет, что независимое обжалование важно для бизнеса.
«Обжалование полезно тем, что оно поможет увидеть «нездоровые хотелки заказчика». Обычно, если заказчик не хочет конкуренции, он указывает настолько уникальный товар или уникальный сертификат качества, который может предоставить только ваш поставщик, но это могут быть не самые важные критерии. У бизнеса должна быть возможность обратиться к органу обжалования и сказать, что требование заказчика не здравое», – отмечает он.
Электронная документация
В Казахстане документация госзакупок доступна в формате PDF, и это не позволяет автоматизировать процессы и качественно анализировать информацию.
«Переход на электронную документацию будет полезен и для контроля, и для бизнеса. Тогда на каждую закупку не нужно будет предоставлять новый пакет документов. Если бизнес один раз загрузит лицензию на продажу какого-то продукта, то ему не нужно будет каждый раз подтверждать разрешение», – объясняет Тарнай.
Эксперт считает, что самое главное – это открыть данные. И тогда любой заинтересованный человек сможет их использовать, как в случае Украины с приложением для контроля закупок у дома.
Антикоррупционную концепцию, которую утвердил президент, планируют реализовать до 2026 года. Но работу по внедрению некоторых инициатив казахстанские парламентарии могут начать уже сейчас и реализовать их раньше намеченных сроков. Именно об этом говорят общественники – Казахстану нужны решительные действия.